《福建省人民政府关于推进林业改革发展加快生态文明先行示范区建设九条措施的通知》的解读

一、综述
（一）出台的背景。为全面贯彻落实《国务院关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》（国发〔2014〕12号）和省委实施意见（闽委发〔2014〕21号）、《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）、习近平总书记来闽考察重要讲话和省委九届第十一次、十二次、十三次全会精神，全面深化林业改革，加快生态林业民生林业发展，进一步发挥林业在我省生态文明建设中的重要作用，推进生态文明先行示范区和“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建建设，2015年6月4日，省政府下发了《关于推进林业改革发展加快生态文明先行示范区建设九条措施的通知》（闽政文〔2015〕27号）。
（二）主要内容。文件分十个部分，即九条措施加组织领导：一是深化林权管理改革；二是优化林业金融服务；三是开展重点生态区位商品林赎买等改革；四是完善生态补偿机制；五是科学管理使用林地、湿地；六是加大森林资源培育力度；七是加强森林灾害防控；八是加快推进依法治林；九是大力发展特色林产业；最后，强调要加强组织领导、落实责任制度、完善考评机制。
（三）主要目标。实现到2015年全省森林覆盖率达65.95%以上、森林蓄积达6.08亿立方米，2020年森林覆盖率继续保持全国首位、森林蓄积达6.23亿立方米，林业产业总产值每年增长 8%以上。
二、关于深化林权管理改革，进一步激发林业发展活力
1.继续推进联户发证细分。各地要继续坚持依法规范推进林权登记发证工作。特别是要把联户发证细分作为当前深化集体林权制度改革的重点加以推进。一方面，对农户有单独持证经营要求的，原则上应对联户林权证进行拆宗细分，确权到户到地，让林农拥有实体性的山场，进行家庭承包，自主经营。拆宗细分后，家庭承包经营的农户要依法提出林权登记申请，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地所有权或使用权。另一方面，根据当地实际，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地，按份额量化到户，通过组建合作经营组织，完善合作经营管理制度，实行联户经营、规模经营。对于联户登记发证，联户的所有林权权利人应当共同提出申请，县级人民政府向申请联户发证的每个权利人发放其作为持证人的林权证，在“注记”栏注明各权利人的姓名、权利份额、面积等内容，切实维护农民的集体林地承包权益。
2.加强不动产统一登记后的林权管理。一是加强林权管理信息化建设。结合不动产登记职责整合要求，进一步完善全省林权管理信息系统，实现林权管理信息化。二是继续以海峡股权交易中心等机构为依托，建立规范有序的林权流转交易平台和信息发布机制。积极引导各类经营业主对需要流转的林地经营权、林木所有权、采伐权，以及需要交易的涉林产品等在海峡股权交易平台挂牌展示和交易，鼓励林权依法公开、公平、公正流转，促进林业适度规模经营。三是进一步完善林权流转服务平台。继续完善全省66个县（市、区）级、157个乡镇级林权流转服务平台的功能，拓展服务功能，尚未建立林权流转服务平台的县（市、区）应抓紧建立，为林权变更、林权抵押融资、林权流转交易等提供多元化的服务平台。
3.放活林地经营权。一是按照集体林地所有权、承包权、经营权“三权”分置的要求，鼓励林权依法规范流转，放活林地经营权，促进林业适度规模经营。二是坚持以农民为主体，尊重承包农户的意愿，林地经营权是否流转，由农户或承包人自主决定，依法维护农户林地承包经营权、处置权、收益权。三是切实转变政府职能，建立健全以林权流转公开市场为主的服务体系，增强服务意识，落实扶持政策。林权流转过程中，除了当事人需要委托森林资源资产评估机构评估，依法收取评估费用外，应根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），减免林权流转税费，有效减低流转成本。林权流转税费具体减免办法按照国家税务部门规定执行。
4.鼓励社会资本参与生态建设。一是推进生态建设主体多元化，在严格保护森林资源的前提下，鼓励社会资本积极参与林业生态建设和保护。二是积极引导农民在自愿的基础上，加快培育林业专业合作社、家庭林场、股份合作林场等林业新型经营主体，积极培育新型职业农民和专业大户，提高林业经营的组织化程度和专业化水平，促进林业规模化、专业化、集约化经营。三是开展林业专业合作社省级示范社建设项目，对带动力强、起示范作用的林业专业合作社给予适当资金补助，促进农民林业专业合作社的规范化、标准化、品牌化建设。每年新培育林业专业合作社200个以上、股份合作（家庭）林场100个以上。
三、关于优化林业金融服务，推动林业资源向资本转化
1.加快推进森林资源资产评估、林业抵押担保等平台建设。一是加快推进森林资产评估、林业抵押担保、林权收储中心等平台建设，努力形成抵押融资、资产评估、贷款担保、资产管理、林木收储为一体的林权收储机制，有效化解金融风险，解决银行放贷的后顾之忧。二是扶持福建省林木收储中心建设，引导有条件的市、县（区）建立林木收储平台，切实提高服务金融、服务林农的意识和水平。三是加大同金融部门在抵押林权资产评估、林权担保机构、林权收储机构协调合作力度，扶持林木收储平台建设，促进林权抵押贷款增量拓面，以破解农民生产发展资金的难题。
2.继续推进森林综合保险。2015年，全省继续实施森林综合保险，每亩保险金额600元，保险费率2.5‰。省级以上生态公益林以县为单位统一参保，财政补贴90%保费，林权所有者承担10%。商品林采取自愿参保的方式，对于投保面积在1万亩以下（含1万亩）的，财政补贴75%保费，林权所有者承担25%；对于投保面积在1万亩以上的，财政补贴60%保费，林权所有者承担40%。林权所有者可向中国人民财产保险股份有限公司等保险公司在当地的分支机构投保。
3.金融机构要落实惠农惠林贷款政策。林业部门要加强与金融机构的联系，协调金融机构按照人民银行福州中心支行《关于金融支持福建省进一步加快经济社会发展的若干意见》（福银〔2015〕81号）的要求，深化林权抵押贷款创新，根据林业生产周期长的特点，开发设立营造林贷款品种，推广林权抵押按揭贷款业务，增加林业中长期信贷资金投放。同时，林业部门要积极营造良好的融资环境，在林权抵押登记、林木收储中心建设、抵押林木采伐管理等方面做好服务，引导信贷资金投入林业。
四、关于开展重点生态区位商品林赎买等改革
1.开展重点生态区位商品林赎买试点。探索通过政策性或商业性收储重点区位商品林、置换、赎买、租赁、入股等多种形式破解林农利益与生态保护的矛盾。2015年省级选择7个县（市、区）开展重点生态区位商品林赎买试点，以后逐步扩大试点面。具体按照《福建省林业厅 福建省财政厅关于开展重点区位商品林赎买试点工作的通知》（闽林综〔2015〕55号）要求进行申报。
2.多渠道筹集改革资金。赎买等改革资金以各市、县（区）地方政府自筹为主，受益者合理负担，多渠道筹集，森林资源补偿费县级分成资金可优先用于赎买改革，省级财政根据试点情况给予适当补助。
3.进一步优化生态公益林布局。将赎买后的重点区位商品林划为生态公益林或作为生态公益林储备库，符合条件的森林区别不同情况分别纳入保护区、森林公园、国有林场、国家储备林建设范畴。
五、关于完善生态补偿机制
1.提高生态公益林补偿标准。2015年省级以上生态公益林补偿标准每亩提高2元，即由每亩17元/年（省级以上自然保护区20元/年）提高到19元/年（省级以上自然保护区22元/年），今后结合国家调整情况及省级财力可能逐步提高。
2.加大湿地生态保护的投入。中央已将湿地保护与恢复、退耕还湿及湿地生态效益补偿试点、湿地保护奖励等纳入财政补贴范围，各地可根据《财政部 国家林业局关于印发〈中央财政林业补助资金管理办法〉》（财农〔2014〕9号）等文件规定，向省财政厅、林业厅申报湿地保护项目。各级政府也要把湿地保护纳入当地经济社会发展计划，加大扶持力度，增加对湿地保护的资金投入。
3.完善重点区位商品林限伐补偿政策。2015年，省级财政继续对重点“三线林”商品林择伐作业给予 300 元/亩补助，重点“三线林”以外的用材林择伐作业给予 100 元/亩补助,由市、县（区）财政予以配套。在此基础上，积极探索根据重点区位商品林森林资源特点和采伐受政策限制的情况，由各级财政对因政策限制给重点区位商品林经营者造成的损失给予一定的补偿。
4.争取将天然林纳入国家天保工程补助。目前，国家林业局正在会同国家发改委、财政部等有关部门研究天然林保护政策，拟将天然林保护工程实施范围逐步扩大到全国。省林业厅将积极做好跟踪对接，争取尽快将我省天然林纳入国家天然林保护工程，并享受相应的补助政策。
六、关于节约集约利用资源，科学管理使用林地、湿地
1.划定并严守林业生态红线。认真落实《福建省人民政府办公厅关于印发福建省林业生态红线划定工作方案的通知》（闽政办〔2015〕88号），加快实施主体功能区战略，划定并严守由林地和森林、自然保护区、湿地、沿海防护林、森林公园、生态公益林等六条林业生态红线，建立红线管控制度和森林资源承载能力预警机制。
2.严格执行林地定额和用途管制。深化林业审批制度改革，优化审批流程，节约集约使用林地，严格限制林地转为建设用地和其他农用地。建设项目使用林地实行总量控制和定额管理，优先保障重点、民生、基础设施建设，合理调控城镇、园区建设项目，从严控制工矿项目和商业性开发项目。
3.落实异地恢复森林植被制度。认真落实《福建省人民政府办公厅关于印发福建省林地占补平衡试点工作方案的通知》（闽政办〔2014〕145 号），做好林地占补平衡工作，严格落实项目建设使用林地异地恢复森林植被制度，恢复森林植被不力的，林业部门将暂停受理其占用征收林地审核审批申请。
4.强化沿海基干林带的建设和保护、修复。严格依法区划界定沿海基干林带，落实基干林带同区位“先补后征”“占一补一”政策，除省级以上批准的基础设施、公共事业、民生项目，国防、外交项目以及重要的生态项目外，其他建设项目不得使用基干林带。鼓励开展沿海基干林带建设。充分利用海岸前沿的宜林荒山、荒地和沙滩，营造沿海基干林带；及时更新老化的防风固沙林和改造提升低质低效岩岸基干林带。特别是要认真落实《福建省沿海防护林条例》，沿海设区市、县（市、区）按有关规定每年地方财政总支出的1%投入林业的资金，应当优先安排防护林建设（沿海基干林带）。对受风沙危害的农田，应当按照不少于受害农田面积的3%营造农田林网。
七、关于加大森林资源培育力度，确保森林面积和覆盖率不下降
1.完善造林补贴政策。落实《福建省人民政府办公厅关于切实抓好2015年造林绿化和森林经营工作的通知》（闽政办〔2014〕151 号），今后根据造林绿化的重点和实际需要，不断调整完善省级造林绿化补贴政策。各地也应在中央和省级专项补助资金的基础上，安排相应配套资金，确保育林基金、森林植被恢复费和森林资源补偿费用于造林绿化和森林经营。
2.严格落实“三个必造”。上年林木采伐迹地必须造上林，上年森林火灾、林业有害生物危害和盗砍滥伐迹地必须造上林，上年项目建设占用征收林地的必须通过等面积以上荒山或非规划林地造林予以补充。
3.强化森林经营。一是结合松材线虫病防治、山地水土流失治理、景观提升等，加快林相改造，优化树种和林分结构，增强森林生态功能。二是依托国家防护林、国家木材战略储备基地等建设工程，加大森林抚育、封山育林力度，将未成林造林地、疏林地、灌木林地培育成为有林地，充分挖掘森林覆盖率和蓄积量增长潜力。每年完成森林抚育、封山育林各200万亩以上。
八、关于加强森林灾害防控，提高林业抵御灾害能力
（一）加快生物防火林带建设。选择山脚田边及其一重山山脊等重点火险部位建设生物防火林带，做到因害设防，适地适树。2016年底前完成山脚田边生物防火林带建设45万亩，省级财政给予每亩1000元补助。
（二）提高森林火灾防控水平。认真落实《福建省森林防火条例》，严格落实森林防火责任制，强化森林火险预警监测，扎实做好森林火灾应急处置准备，大力推进县级专业森林消防队伍建设，全面提升森林火灾应急处置能力。组织编制“十三五”期间森林防火规划，推进福建省森林火灾应急装备建设项目，强化指导督促检查，继续认真抓好森林防火重点整治工作。特别是争取国家支持我省建设森林防火远程视频监控系统和航空护林站，完善森林火灾防控体系。
（三）强化重大林业有害生物防控。一是认真落实省政府办公厅下发的《关于进一步加强林业有害生物防治工作的实施意见》（闽政办〔2015〕61 号），加强监测预警，强化检疫御灾，提升应急防治能力，坚持科学防治，创新防治机制。二是落实《福建省重点生态区位重大林业有害生物防御规划（2015-2020年）》，推进重点生态区位重大林业有害生物防御工作，加强检疫封锁，加快树种结构调整，有条件的市、县（区）在重点生态区位规划建设生物隔离带，阻隔自然传入。三是落实《福建省人民政府关于下达2015-2017年松材线虫病等重大林业有害生物防控目标责任的通知》，强化地方政府和林业主管部门“双线”责任制，建立防控挂钩联系制度和严格的督查、考核、问责追究制度。四是加快相关立法，争取尽早出台《福建省林业有害生物防治检疫条例》，推动依法治理进程。五是推行社会化专业化防治。积极探索建立防治服务组织管理机制、技术、标准和资质认定，推行购买服务和防控绩效承包模式，规范防治服务市场，保证公平有序竞争；培育壮大调查监测、疫情除治、工程监理3支专业队伍；加快制定《林业有害生物防治服务组织等级划分规范》地方标准，建立工作业绩档案并向社会公布。
九、关于加快推进依法治林，深化林业综合执法体制改革
1.深化林业综合执法体制改革。认真总结近几年来林业综合执法改革经验，积极探索行政执法职能和机构整合的有效方式，创新综合执法方式和管理机制，加强林业执法队伍建设，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。
2.推进信息化、规范化建设。一方面，2015-2020年省财政每年安排森林公安1500万元用于林区主要交通路口的视频监控卡口系统建设。省林业厅将编制《福建省林区道路视频监控治安卡口建设规划（2015-2020年）》，针对福建省林区治安和涉林案件特点，立足林区实际，采用现代通信技术和视频监控技术，以省森林公安局为中心，市、县、所森林公安三级机构为节点，依托公安信息网络，在全省林地面积100万亩以上的54个县（市、区）开展重点林区道路及涉林案件高发区域内道路沿线的视频监控治安卡口建设，搭建全省林区道路视频卡口信息共享及联网平台，实现全省森林公安所有卡口数据实时转发，数据统一存储（视频分域存储）。同时平台与福建省公安厅治安卡口数据建立联接共享，实现各类违法车辆信息的比对报警以及统一查询、跨区域布控等卡口数据的共享应用，实现全省林区道路卡口过车信息的快速传递、存贮、交流、调用共享、处理分析、指挥决策。另一方面，加快推进以执法基本装备和办案场所规范化为主要内容的林业执法体系建设，提升林业执法能力。省财政将安排资金支持林业执法体系示范点建设。
3.建立破坏森林、湿地资源举报奖励制度。省、市、县三级建立有奖举报制度，按照属地管理原则，分级查处，分级奖励。具体有奖举报范围、有奖举报渠道、举报奖金发放标准、举报工作制度等由各级林业主管部门制定，争取将举报奖励资金纳入当地财政预算安排，并确保专款专用。
4.严厉打击破坏森林、湿地资源违法犯罪行为。一是加强日常专业执法与专项行动执法、重点区域整治行动相结合的林业综合执法，保持高压态势，严厉打击破坏林地、湿地、森林和野生动植物资源违法犯罪行为。二是建立定期分析、严打整治、情报收集研判、巡查监督工、预防管控、部门协作等工作机制。三是建立责任追究工作机制。认真贯彻《福建省林业厅关于进一步加强林业执法工作的意见》（闽林综〔2012〕123号）等文件要求，切实履行职责，对行政不作为，以及行政乱作为等问题，要根据《福建省林业厅森林资源保护过错问责若干规定》（闽林综〔2013〕10号）等规定，严肃追究责任。
5.各级财政按规定做好森林公安经费保障工作。各级财政部门要按中央和省的政策规定，加大对森林公安“四项建设”的投入力度，在基础建设、办案经费、奖励经费等方面做好经费保障工作，努力打造一支基础设施完备、执法规范、队伍正规、战斗力过硬的森林公安队伍。
十、关于大力发展特色林产业，促进产业转型升级
1.加大设施林业投入，扶持林业特色富民产业发展。一是启动实施第三轮（2015－2017年）现代竹业发展项目。继续扶持竹林资源优势明显的重点县和重点乡镇，抓好竹山道路建设、竹农技术培训、竹林喷滴灌设施建设、竹林垦覆施肥等丰产关键环节，加快丰产竹林基地建设，提高竹林单位面积产量和效益，促进农民增收，带动竹产业发展。二是继续实施现代农业（油茶）生产发展项目。继续争取财政支持，着力建设一批现代农业（油茶）示范基地，以引导林农科学发展、集约经营，稳步推进油茶产业持续健康发展。三是继续实施现代农业（花卉）生产发展项目。“十三五”期间将继续遴选一批大中型花卉企业实施省级现代农业（花卉）生产发展项目，支持花卉生产经营单位通过提升生产设施水平提高花卉生产水平和花卉产品质量，增强市场竞争力，进一步做大做强特色优势花卉产业。以上现代农业发展项目，各地均可按照省财政厅和省林业厅每年印发的《项目申报指南》要求进行申报。
2.扶持引导林下经济科学发展。2015-2018年省财政每年安排7000万元专项补助资金，依据生态优先、先建后补、相对集中等原则，对林下种植、林下养殖、相关产品采集加工和森林景观利用进行大力扶持，努力实现“生态受保护、农民得实惠”目标。省财政厅、林业厅按照《福建省省级财政专项资金管理办法》，将资金按因素法分配到各有关县（市、区）财政部门，由有关县（市、区）财政、林业主管部门，具体负责组织本部门或本地区所属企业、单位林下经济发展专项资金的项目库建设、项目审核申报、项目组织实施、资金拔付、监督及绩效评估等工作。
3.推进森林可持续经营。以现代森林经营理论为指导，以提升森林质量和总量为目标，以开展森林可持续经营试点为抓手，继续推进林木采伐方式转变，积极探索我省森林可持续经营。同时，探索推动森林碳汇工作。不断完善我省林业碳汇计量监测体系，定期开展监测，鼓励开发能在国内碳交易市场的交易合格的林业碳汇项目。
4.支持林业科研和技术成果转化。根据我省生态文明建设和现代林业发展的需要，积极争取项目资金，开展关键技术的研究，重点开展森林可持续经营、森林定向培育和林分修复、传统林产加工业的产业升级、林木资源高效加工利用、林下经济、林业新兴产业等方面关键技术研究，大力开展林业标准化体系、科技示范园区建设，充分发挥示范区引领、示范带动作用，不断提升我省林业科技创新能力和水平。同时，大力宣传普及林业科技知识，充分利用“6•18”“9•8”等平台，积极开展科企对接活动，促成企业与国内外科研机构、院校、企业的项目对接，推动林业先进、成熟实用技术的转化应用，为林业产业转型升级提供有力的科技支撑；积极推进森林认证、国家地理标志产品、生物安全管理、林业知识产权保护等工作，努力提升林产品质量监督管理水平。
十一、关于确保以上九条措施的落实
1.加强林业改革发展工作的组织领导。各级政府、各有关部门要切实加强对深化林业改革、加快林业发展工作的组织领导，落实县级人民政府保护发展森林资源目标责任制，加快推进生态公益林、湿地保护等林业相关立法工作，建立健全破坏森林、湿地资源责任追究制度。
2.完善生态文明考核评价机制。继续将森林覆盖率、森林蓄积量、林地保有量等指标纳入政府绩效等评价考核体系。根据《福建省机关效能建设领导小组关于印发〈2015年度绩效管理工作方案〉的通知》（闽效综〔2015〕3号），继续将森林覆盖率、森林蓄积量和林地面积减少率列入三明、南平、龙岩、宁德等四个设区市2015年度设区市的绩效考评指标，分值占分地区考核指标100分的10分。