《福建省湿地占补平衡暂行管理办法》 政 策 解 读

　　一、 制定《办法》的目的

　　为贯彻落实《中共中央 国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》（中发﹝2015﹞25号）、《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）、《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》（国办发〔2016〕89号）和《福建省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》（闽委办〔2017〕48号）精神，确保国家下达我省到2020年湿地面积保有量不少于87.1万公顷等目标能够实现，制定本《办法》。

　　二、《办法》起草过程

　　《办法》于2017年下半年由福建省林业厅牵头组织开始起草，2017年12月28日向各设区市人民政府、平潭综合实验区管委会和10个省直部门征求意见，2018年2月11日以《福建省林业厅关于上报〈福建省湿地占补平衡管理办法（送审稿）〉的请示》呈报省政府审定。鉴于各地、各部门的修改意见较多，省政府办公厅农业处组织了两次审核和修改，3月19日又将反馈意见采纳情况函告相关单位。同时，4月份由林业厅领导带队分别与省环保厅、国土厅、水利厅、海洋渔业厅等部门沟通协调，共同商议《办法》有关条款的修改。2018年4月26日再次再次修改形成《办法（送审稿）》并于4月28日提交省政府专题会议研究，经由省政府分管领导和福建省湿地保护工作联席会议的10个省直部门分管领导专题研究后，再次征求9个设区市人民政府和平潭综合实验区管委会意见并吸收采纳12个省直部门的意见，经修改、补充和完善，形成本《办法》。

　　三、《办法》内容解读

　　（一）《办法》的主要内容和明确的主要问题。

　　《办法》分为五章，共二十六条。包括制定《办法》的依据、适用范围、总体要求和原则；目标责任分解落实，各级政府及其主管部门职责；新增湿地储备制度和新增湿地来源，以及异地补充湿地的方式；实施占补平衡工作的程序和规则等。

　　《办法》明确了五个方面问题：一是为什么要占补平衡。我省湿地保护与利用矛盾仍较突出，湿地保护形势依然严峻，湿地面积减少和功能降低的趋势比较明显。为确保我省到2020年湿地面积保有量不少于87.1万公顷的目标能够实现，需要认真贯彻执行国务院关于落实湿地面积总量管控和用地单位应当履行“先补后占、占补平衡”义务。二是哪些需要占补平衡。需要占补平衡的对象，是指经批准征收、占用总量管控目标范围内具体地块湿地并转为其他用途，用地单位按照“先补后占、占补平衡”原则，恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地。三是如何实现占补平衡。《办法》提出，建立新增湿地储备制度，明确新增湿地来源，允许跨设区市异地补充湿地，明确了流转补充湿地的方式。四是谁来占补平衡。按照《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》（国办发〔2016〕89号）规定“经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照先补后占、占补平衡的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少”。即用地单位应当履行湿地占补平衡义务。五是由谁管理占补平衡。《办法》提出，各设区市人民政府和平潭综合实验区管委会各自负责辖区内湿地面积总量管控，落实湿地“先补后占、占补平衡”管理工作；以县（市、区）为落实湿地面积总量管控和履行“先补后占、占补平衡”管理的基本单位。具体管理上，根据我省《条例》第六条规定“有关湿地保护主管部门按照职责分工，分别负责有关湿地的保护管理”,以及中共福建省委、福建省人民政府《关于福建省人民政府机构改革的实施意见》（闽委〔2009〕27号）的相关职责规定。即需要被占用的湿地，目前主管部门是谁，谁就是“先补后占、占补平衡”的监督管理部门。

　　（二）《办法》主要条款解读

　　1.关于适用范围

　　第二条 湿地占补平衡适用范围为占用全省湿地面积总量管控目标内具体地块的湿地。在本省行政区域及毗邻海域，经批准征收、占用总量管控目标范围内具体地块湿地并转为其他用途，用地单位按照“先补后占、占补平衡”原则，恢复或重建与所占湿地面积和质量相当湿地的，适用本办法。

　　依据：一是《福建省湿地保护条例》第二条“在本省行政区域以及毗邻海域从事湿地保护、管理和利用等活动，应当遵守本条例。”二是《福建省湿地保护条例》第三十三条“禁止任何单位和个人擅自占用省重要湿地和一般湿地或者改变其用途。因国家重点基础设施建设项目确需占用省重要湿地或者改变其用途的，应当经省人民政府同意，并按照占补平衡、先补后占的原则，在有关湿地保护主管部门就近指定的地点恢复同等面积和功能的湿地。因省以上重点基础设施建设项目确需占用一般湿地或者改变其用途的，应当经省人民政府有关湿地保护主管部门同意。”三是国办发〔2016〕89号“（七）落实湿地面积总量管控。经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。”

　　2.关于“先补后占，占补平衡”总体要求和原则

　　第三条 按照总量管控、政府主导，综合协调、分工负责，保护优先、合理使用，属地管理、部门落实的总体要求；遵循谁主管、谁监管，谁占用、谁补充，谁破坏、谁修复原则；做好湿地“先补后占、占补平衡”工作。

　　依据：《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》（国办发〔2016〕89号）“（九）……地方各级人民政府对本行政区域内湿地保护负总责，政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导在职责范围内承担相应责任”“（十三）未经批准将湿地转为其他用途的，按照‘谁破坏、谁修复’的原则实施恢复和重建”。同时，参考《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于划定并严守生态保护红线的若干意见〉》（中办、国办厅字﹝2017﹞2号）等，并结合本省湿地保护与利用的需要制定。

　　3.关于职责目标分解落实

　　第四条 实行省、设区市、县三级湿地面积总量管控和落实责任目标。将全省湿地面积总量管控目标87.1万公顷逐级分解落实到各设区市、县（市、区），并通过湿地名录落实到具体地块。

　　依据：《福建省湿地保护修复制度实施方案》（闽政办〔2017〕146号）“到2020年，全省湿地面积不低于1306万亩（不包括水稻田）。”《国家林业局　国家发展改革委　财政部关于印发〈全国湿地保护“十三五”实施规划〉的函》(林函规字〔2017〕40号)“表1“十三五”期间湿地保有量任务表，福建87.10万公顷。”

　　结合总量管控、政府主导、属地管理的总体要求，实行省、设区市、县三级管控方式，将全省湿地面积总量管控目标87.1万公顷及其职责分解落实到位。

　　4.关于属地管理原则及政府领导责任

　　第五条 明确属地管理责任。地方各级政府是落实湿地面积总量管控和“先补后占、占补平衡”的责任主体，要将其作为贯彻落实生态文明建设和相关综合决策的重要依据和前提条件，履行好湿地保护责任。各设区市人民政府和平潭综合实验区管委会各自负责辖区内湿地面积总量管控职责，统筹协调本行政区域内的占补平衡工作，对本辖区内湿地面积总量管控和“先补后占、占补平衡”工作负总责，确保湿地面积不减少和质量不降低。县（市、区）人民政府各自负责本辖区内湿地面积总量管控和“先补后占、占补平衡”工作。

　　依据：一是《生态文明体制改革总体方案》“（五十一）建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。”二是《福建省湿地保护修复制度方案》闽政办〔2017〕146号）要求“将全省湿地面积总量管控目标逐级分解落实到各市、县（区）”和（八）“负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。”三是《生态文明体制改革总体方案》（中发﹝2015﹞25号）“二十二建立湿地保护制度。将所有湿地纳入保护范围，……确定各类湿地功能，规范保护利用行为，建立湿地生态修复机制。”

　　5.关于综合协调和部门职责分工

　　第六条 在县级以上地方人民政府的统一领导下，同级林业、海洋与渔业、水利、住建等部门（以下统称湿地保护主管部门），按照下列规定履行湿地“先补后占、占补平衡”管理职责：（一）林业部门负责湿地“先补后占、占补平衡”的组织、指导、监督工作，牵头并会同其他湿地保护主管部门，定期检查或考核湿地面积总量管控目标的执行情况；负责省级湿地公园、湿地类型自然保护区等湿地的管理。（二）海洋与渔业部门负责海岸线向海一侧职责范围内滨海湿地的管理。（三）水利部门负责陆地江河、湖泊、河口、水库等地表水体湿地的管理。（四）住房和城乡建设部门负责城乡规划建设用地范围内城市湿地公园等湿地的管理。（五）经济和信息化部门依法依规履行盐田湿地管理，对盐田保护区外不适宜继续生产食盐的少量零星盐田，办理废转申报工作。（六）农业部门负责宜农滩涂、宜农湿地、农业生物种质资源原生境等湿地的管理。上述各部门和发改、财政、环保、国土、交通、旅游以及其他有关部门，在各自职责范围内做好湿地“先补后占、占补平衡”相关工作。

　　依据：根据《福建省湿地保护条例》“第六条县级以上地方人民政府林业主管部门具体负责湿地保护的组织、指导和监督工作。林业、海洋与渔业、水利等部门（以下统称有关湿地保护主管部门）按照职责分工，分别负责有关湿地的保护管理。”《福建省湿地保护修复制度方案》闽政办〔2017〕146号）“将全省湿地面积总量管控目标逐级分解落实到各市、县（区）”和（八）“负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。”《自然保护区条例》“第八条　国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”等制定本条款。

　　本条规定明确了县级以上地方人民政府应当对湿地“先补后占、占补平衡”负总责和发挥统一领导作用；明确了县级以上人民政府林业主管部门作为牵头和综合协调部门的组织、指导、监督职责；明确了林业、海洋渔业、国土、水利、住建等湿地保护主管部门应当按照各自职责分工和遵循“职、权、责合一”要求，做好湿地“先补后占、占补平衡”的管理工作。

　　6.关于新增湿地来源、储备与使用

　　第九条 新增湿地储备，以县（市、区）为单位建立储备库。新增储备湿地由县（市、区）人民政府林业主管部门会同其他湿地保护主管部门组织湿地保护专家进行验收。验收合格的，县（市、区）人民政府林业主管部门应当建立《新增湿地验收卡》等档案制度；同时，以《新增湿地登记薄》形式进行登记、汇总和报备。新增湿地要及时录入全省湿地资源信息库，供相关部门和社会共享。

　　依据：考虑我省经济发展需要和《福建省湿地保护条例》第三十三条“因国家或省以上的重点基础设施建设项目”确需占用湿地的占补平衡问题，特地设计了“实行新增湿地储备制度”，为履行《福建省湿地保护条例》第三十三条的占用湿地提供解决方案。提出县（市、区）人民政府“有计划建设人工湿地，作为新增湿地面积纳入储备”来源。同时，指出实现湿地占补平衡的可用于补充湿地来源，以及使用方式。

　　7.关于占用湿地的申请程序

　　第十三条 申请征收、占用省重要湿地和一般湿地并转为其他用途的，应当符合《福建省湿地保护条例》第三十三条规定。申请程序如下：（一）征收、占用省重要湿地并转为其他用途或临时占用省重要湿地的，用地单位向管辖该湿地的县级湿地保护主管部门提出申请并经合法性审查，设区市人民政府或平潭综合实验区管委会湿地保护主管部门审核，由省级湿地保护主管部门提报省人民政府同意。（二）征收、占用一般湿地并转为其他用途或临时占用一般湿地的，用地单位向该湿地所管辖的县级湿地保护主管部门提出申请并经合法性审查，报设区市人民政府或平潭综合实验区管委会湿地保护主管部门审核，由省人民政府有关湿地保护主管部门同意。

　　依据：《福建省湿地保护条例》第三十三条“禁止任何单位和个人擅自占用省重要湿地和一般湿地或者改变其用途。因国家重点基础设施建设项目确需占用省重要湿地或者改变其用途的，应当经省人民政府同意，并按照占补平衡、先补后占的原则，在有关湿地保护主管部门就近指定的地点恢复同等面积和功能的湿地。因省以上重点基础设施建设项目确需占用一般湿地或者改变其用途的，应当经省人民政府有关湿地保护主管部门同意。”制定了申请占用湿地，经由县——设区市——省级主管——省政府的具体流程。

　　同时，明确了临时占用省级重要湿地和一般湿地的申请程序，弥补了《福建省湿地保护条例》对临用占用湿地的模糊表述。

　　8.关于临时占用湿地

　　第十四条 临时占用湿地的，期限不得超过2年。临时占用湿地期限届满，占用单位应当对所占湿地限期进行生态修复。

　　依据：国家林业局《湿地保护管理规定》第三十条第二款“临时占用湿地的，期限不得超过2年；临时占用期限届满，占用单位应当对所占湿地限期进行生态修复。”

　　9.关于实施“先补后占、占补平衡”的方法和程序

　　第十五条 申请征收、占用湿地并转为其他用途的，应当提报湿地占补平衡方案；申请临时占用湿地的，应当提报湿地修复方案。湿地占补平衡方案应当明确补充湿地的湿地名称、所在行政区域、湿地类型、湿地面积、湿地图斑、四至范围、矢量数据以及其他相关材料；湿地修复方案应制定明确的恢复修复措施。

　　依据：根据落实湿地面积总量管控和实施“先补后占、占补平衡”的工作需要，本条规定“申请征收、占用湿地并转为其他用途的，应当提报湿地占补平衡方案；申请临时占用湿地的，应当提报湿地修复方案。”

　　湿地占补平衡方案和湿地修复方案是落实湿地面积总量管控和实施“先补后占、占补平衡”的抓手，是行政主管部门审批征收、占用湿地的基本材料和依据。

　　10.关于湿地占补平衡方案和修复方案的论证

　　第十六条 征收、占用湿地并转为其他用途或临时占用湿地的，应当经湿地保护专家委员会论证通过。湿地保护专家委员会在论证征收、占用或临时占用湿地时，一并论证审定湿地占补平衡方案和湿地修复方案。湿地保护专家从福建省湿地保护专家委员会专家库中选定。

　　依据：依据《福建省湿地保护条例》第三十三条第四款“确需占用湿地或者改变其用途的，应当经湿地保护专家委员会论证通过”，为了避免用地单位在申请征收、占用湿地过程中需要多次论证的问题，本条作出规定“湿地保护专家在论证占用湿地时，一并论证审定湿地占补平衡方案和湿地修复方案”，以便优化征收、占用湿地的审批程序和更好地服务经济建设需要。

　　11.关于使用储备湿地的程序和方式

　　第十九条 按照本办法第十一条规定实施异地补充湿地的，应当在湿地占补平衡方案中说明补充湿地来源和其他相关信息。经管辖该湿地的设区市人民政府湿地保护主管部门确认，从补充湿地供给方的湿地储备库中核减。

　　依据：本条规定是针对使用储备湿地从而实现“先补后占、占补平衡”的特别条款。它与征收、占用湿地需要恢复或重建从而实现占补平衡的情形不同，为此对使用储备湿地实现占补平衡的，在程序和规则上作出了相应规定。考虑到《办法》第九条已规定新增储备湿地应当组织湿地保护专家验收并验收合格，因此，本条规定“经管辖该湿地的设区市人民政府湿地保护主管部门确认，从补充湿地供给方的湿地储备库中核减”，既简化了程序、也满足了管理技术方面上的要求。

　　12.关于用地单位未履行“先补后占、占补平衡” 和擅自占用湿地的法律责任

　　第二十二条 用地单位占用经批准省重要湿地并转为其他用途，未履行“先补后占、占补平衡”的，按照《福建省湿地保护条例》第五十条规定执行。擅自占用湿地或者改变湿地用途的，按照“谁破坏、谁修复”原则实施恢复和重建，由管辖该湿地的县级以上地方人民政府湿地保护主管部门责令限期修复，并按照有关法律法规规定予以处罚；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　依据：一是《福建省湿地保护条例》“第五十条 违反本条例第三十三条第二款规定，经批准占用省重要湿地或者改变其用途，未开展恢复建设工作的，由有关湿地保护主管部门责令限期补建；逾期不补建的，湿地保护主管部门可以代为补建，所需费用由占用湿地或者改变其用途的单位承担，并处所需补建费用的一倍至三倍罚款。”二是《福建省湿地保护条例》第四十八条“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府有关湿地保护主管部门责令限期修复，并按照有关法律法规规定予以处罚；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：擅自占用湿地或者改变湿地用途的；”三是闽政办〔2017〕146号第（十一）条“对未经批准将湿地转为其他用途的，按照谁破坏、谁修复的原则实施恢复和重建。”四是《行政强制执行法》第五十条“征政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”

　　13.关于履行湿地总量管控和“先补后占、占补平衡”的工作职责追究

　　第二十三条 各级人民政府和同级湿地保护主管部门应当认真履行湿地总量管控和“先补后占、占补平衡”的工作职责。将湿地总量管控目标责任纳入本地区生态文明建设目标评价制度体系进行考核。对不落实“先补后占、占补平衡”制度，未完成湿地总量管控目标责任的，按照《福建省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》进行问责。

　　依据：一是《生态文明体制改革总体方案》“（五十一）建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。” 二是《福建省湿地保护条例》第十一条第二款“省人民政府应当定期对设区的市、县（市、区）湿地保护面积总量情况进行责任审计和考核。”三是闽政办〔2017〕146号（二十一）“将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入本地区生态文明建设目标评价考核等制度体系，建立健全奖励机制和终身追责机制。对湿地资源造成破坏的，由相关行政执法部门将问题线索移送纪检监察机关、组织人事部门，按照《福建省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》进行问责。”

原文：关于印发《福建省湿地占补平衡暂行管理办法》的通知